一、PPP模式定義

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，最早由英國政府于1982年提出。通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施等項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。

二、PPP模式發(fā)展概況

1、國外發(fā)展概況

PPP模式興起于英國，在隨后的二十多年里，這種公共產(chǎn)品供給的新模式在全球范圍內被廣泛應用。根據全球PPP研究機構PWF（Publicworks
Financing）的統計數據，1985~2011年全球基礎設施PPP名義價(jià)值為7,751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，亞洲、澳大利亞占24.2%，美國、加拿大分別占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中東地區占4.1%。

2、國內發(fā)展概況

自上世紀八十年代以來(lái)，政府和社會(huì )資本合作模式（Public-Private
Partnerships，PPP）就以建設-運營(yíng)-移交（BOT）等方式在我國開(kāi)展，但其關(guān)注點(diǎn)主要在融資。

黨的十八屆三中全會(huì )做出全面深化改革的決定，PPP成為依法治國、轉變政府職能、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用的重要抓手。在當前新一輪推廣運用PPP工作中，更強調政府和社會(huì )資本的全過(guò)程合作。PPP不僅是一種融資機制，更是一種轉變政府職能、創(chuàng )新預算管理、公平市場(chǎng)準入、優(yōu)化資源配置和維護市場(chǎng)統一的體制機制變革。

2014年9月23日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金[2014]76號），開(kāi)篇指出：“政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化?！?/span>

三、PPP模式特征

1、伙伴關(guān)系

PPP中私營(yíng)部門(mén)與政府公共部門(mén)的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門(mén)之所以和民營(yíng)部門(mén)合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標：在某個(gè)具體項目上，以最少的資源，實(shí)現最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門(mén)是以此目標實(shí)現自身利益的追求，而公共部門(mén)則是以此目標實(shí)現公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(cháng)久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問(wèn)題，即具備另外兩個(gè)顯著(zhù)特征：利益共享和風(fēng)險分擔。

2、利益共享

需明確的是，PPP中公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)并不是簡(jiǎn)單分享利潤，還需要控制私營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤，即不允許私營(yíng)部門(mén)在項目執行過(guò)程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì )帶來(lái)社會(huì )公眾的不滿(mǎn)，甚至還可能會(huì )引起社會(huì )混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門(mén)分享利潤，那么，如何與私營(yíng)部門(mén)實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì )成果，還包括使作為參與者的私人部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)或機構取得相對平和、長(cháng)期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì )有可持續的PPP類(lèi)型的伙伴關(guān)系。

3、風(fēng)險共擔

伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟規則兼容的PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應性，風(fēng)險分擔是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎。如果沒(méi)有風(fēng)險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén)、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì )喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實(shí)也不會(huì )喜歡風(fēng)險，而是會(huì )為了利益千方百計地避免風(fēng)險。

在PPP中，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合理分擔風(fēng)險的這一特征，是其區別于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著(zhù)標志。例如，政府采購過(guò)程，之所以還不能稱(chēng)為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔的風(fēng)險盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內車(chē)流量不夠而導致私營(yíng)部門(mén)達不到基本的預期收益，公共部門(mén)可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)會(huì )按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規避。

如果每種風(fēng)險都能由最善于應對該風(fēng)險的合作方承擔，毫無(wú)疑問(wèn)，整個(gè)基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng )新的層面上理解和總結。

四、PPP模式分類(lèi)

1、外包類(lèi)

PPP項目一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費實(shí)現收益。在外包類(lèi)PPP項目中，私人部門(mén)承擔的風(fēng)險相對較小。

2、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機制與公共部門(mén)分擔項目風(fēng)險、共享項目收益。根據項目的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì )向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費或給予一定的補償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調好私人部門(mén)的利潤和項目的公益性?xún)烧咧g的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。

通過(guò)建立有效的監管機制，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節約整個(gè)項目的建設和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過(guò)程，即合同結束后要求私人部門(mén)將項目的使用權或所有權移交給公共部門(mén)。

3、私有化類(lèi)

PPP項目則需要私人部門(mén)負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過(guò)向用戶(hù)收費收回投資實(shí)現利潤。由于私有化類(lèi)PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)在這類(lèi)PPP項目中承擔的風(fēng)險最大。

五、PPP模式優(yōu)點(diǎn)

1、消除費用的超支

由于私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目過(guò)程，從而保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，并縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營(yíng)部門(mén)才能開(kāi)始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門(mén)節約17%的費用，并且建設工期都能按時(shí)完成。

2、有利于轉換政府職能，減輕財政負擔

政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎設施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

3、促進(jìn)了投資主體的多元化

利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門(mén)提供更多的資金和技能，促進(jìn)投融資體制改革。同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)參與項目還能推動(dòng)在項目設計、施工、設施管理過(guò)程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。

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